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人大代表參與立法必備知識淺析

來源:湖北人大 發布時間:2018-02-11 10:35:00
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  設區的市行使地方性立法權之后,人大代表作為人大工作的主體,參與制定地方性法規,義不容辭。在審議法規案過程中,一些人大代表(含常委會組成人員)很快進入角色,很好地履行了職責。但是,部分代表在審議時發言要么大而化之,漫無邊際,不得要領;要么觀點十分苛刻,無操作性;要么錯話笑話連篇;要么一言不發,場面尷尬。這種情形如不迅速改變,科學立法、民主立法、依法立法、立高質量的法就是一句空話。竊以為,代表參與立法審議法規案,必須掌握相關立法知識。

  一、掌握立法工作的基本要求

  1978年 12月,面對著“文革”結束不久基本無法可依的狀況,黨的十一屆三中全會提出“有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”。 2011年 3月,全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議上宣布:中國特色社會主義法律體系已經基本形成。 2015年 10月,黨的十八屆四中全會要求:科學立法,嚴格執法,公正司法,全民守法。 2017年 10月,黨的十九大再次重申了這“十六字”方針,并指出要“科學立法、民主立法、依法立法”。習近平總書記在黨的十八屆四中全會所作的說明強調:“法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。”

  二、明確法律規范作用的分類

  法律規范的作用大致可以分為六類:一是保障類。主要保障對象是人,如老年人權益保障法、殘疾人權益保障法、婦女權益保障法等。二是保護類。主要保護對象是自然、環境即物質范疇的內容,如環境保護法、文物保護法、古城保護條例等,也有些保護對象是自然人的,如未成年人保護法等。三是防治類。如水污染防治法、預防未成年人犯罪法等。四是管理類。如道路交通安全法、城鄉規劃法、城市綜合管理條例等。五是處罰類。如行政處罰法、治安管理處罰法等。六是促進類。主要是發揮法律法規的促進倡導作用,如公共文化服務促進法、電影產業促進法、文明行為促進條例等。

  三、明確立法的基本標準

  設區的市制定的地方性法規的標準,首先,是不抵觸。即與上位法(憲法、法律、行政法規和省級地方性法規)不抵觸,為的是維護法律的統一和尊嚴。其次,是少重復。上位法有明確規定的,除非十分必要,一般地說地方性法規不再作規定。地方性法規可以設定以下三個內容:一是尚未制定法律、行政法規,地方性法規可以在上位法設定的行政許可范圍內對實施行政許可作出具體規定,但是,不得設定應當由國家統一確定的公民、法人、其他組織的資格、資質的行政許可;不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置行政許可;不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務,不得限制其他地區的商品進入本地區市場。二是地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰,但是應當在法律規定的給予行政處罰的行為、種類、幅度范圍內規定。三是尚未制定法律、行政法規,且屬于地方事務的,地方性法規可以設定查封場所、設施或者財物以及扣押財物的行政強制措施。但是,應當主體法定,上述主體之外任何機關都無權設定。第三,是有特色。符合本地實際,有自己的特點,有與其他地方的法規不同的地方。第四,是可操作。即法規可用、好用、管用、實用。

  四、掌握審議法規案注意的重點

  堅持問題導向。制定一部法規到底要解決哪些問題,存在主要矛盾是什么,一定要調研、論證清楚,否則就是無的放矢。

  理順管理體制。特別是涉及管理條塊交叉、層級不清時更需要厘清。

  明確職責任務。包括法規需要規定的執法主體資格、為主的部門及相關部門的職責等要規定得十分明白。

  細化具體指標。要有幾條看得見、摸得著的指標,如荊州古城保護條例就規定古城保護區范圍內建筑限高 24米、城內控制在 6萬人以內,這就具有可操作性。

  健全運行機制。如程序性規定、部門聯動機制、跨區域協同機制等要有具體內容。

  提供相關保障。主要解決一些如人力、財力等規定方面的要求。

  規定法律責任。要明確地方性法規中前面列舉的事項,相對應的后面要受到哪些處罰。但是,依法應當由法律、行政法規規定的處罰內容,地方性法規不得作出規定。

  五、掌握審議法規案的方法

  鑒于各級人民代表大會非特殊情況通常每年只召開一次,因此設區的市立法職能一般由常委會行使,基本上實行“兩審三表決制”。內容重大、分歧較大的法規案也可以進行三次審議后再表決;內容單一、形成共識容易的也可以進行一次審議后表決。在提交常委會審議前,先由有關的人大專門委員會進行初步審議,然后提交常委會進行統一審議。常委會第一次審議(簡稱一審)時,常委會全體會議聽取提案人作法規草案的說明,對制定該法規的必要性、可行性及主要內容作介紹,然后在分組會上常委會組成人員對法規案進行初次審議。常委會第二次審議時聽取法制委員會關于法規草案修改情況和主要問題的匯報,這個匯報是法制委根據各方面提出的意見,對法規案進行修改后作出的,包括對法規草案修改了哪些內容、為何修改、有何不同意見,還存在哪些問題等。法制委的審議叫統一審議。二審時應當圍繞著法規草案二次審議稿的重點、難點問題和分歧意見,進行深入審議。如果有三審,在常委會全體會議上聽取法制委關于修改法規案結果的報告。如果只有二審,那么這些內容將在二審會議上一并提出,也有的在二審之后的表決環節提出。

  六、了解并掌握制定地方性法規基礎知識

  我國的立法體制。我國的立法體制為統一的分層次的立法體制,簡言之叫“一元兩極多層次”。“一元”是指全國只有一部體現人民根本意志的憲法,中央在立法權上實行統一領導。“兩級”是指中央一級的國家權力機關、行政機關具有立法權,省、自治區、直轄市,設區的市享有地方立法權。中央立法與地方立法相結合。“多層次”是指中央和地方立法多類結合、多層并存。在中央,行使國家立法權的國家機關包括全國人大及其常委會可以制定憲法和法律,國務院可以制定行政法規,國務院部委及其直屬機關可以制定部門規章。

  地方立法的層次性表現為:省、自治區、直轄市人大及其常委會和政府有立法權;省、自治區、直轄市,設區的市、民族自治州和自治縣有立法權;特別行政區有立法權。

  我國法律法規的主要層級。全國人大及其常委會立法:憲法,由全國人大制定;法律,由全國人大或者全國人大常委會制定(一般冠以××法)。行政法規:由國務院制定(一般冠以××條例)。地方人大及其常委會立法:地方性法規,由省、自治區、直轄市,設區的市、民族自治州和自治縣人大及其常委會制定(一般冠以××條例或××辦法)。地方政府立法:由省、自治區、直轄市,設區的市、民族自治州和自治縣政府制定(一般冠以××辦法)。部門規章:由國務院部委及國務院直屬機關制定(一般冠以××辦法或××規定)。

  設區的市提出法規案的主體。人大會議期間,設區的市人大主席團可以向人大會議提出法規案,人大常委會、政府、人大專委會可以向人大會議提出法規案;人大代表十人以上在人大會議上聯名,可以提出法規案。由人大常委會審議的法規,主任會議、市政府、人大專委會可以向常委會提出法規案;常委會組成人員五人以上聯名,也可以向常委會提出法規案。

  設區的市立法的范圍。立法法第七十二條規定,設區的市可以在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面制定地方性法規。城鄉建設與保護的立法范圍主要有:城鄉規劃、城鄉建設、城鄉管理方面;環境保護的立法范圍主要有水環境、大氣環境、土壤環境保護等。歷史文化保護的立法范圍主要有兩類:一類是物質文化遺產(含不可移動文物和可移動文物)。不可移動文物包括古建筑、古遺址、古墓葬、歷史文化建筑、革命(紅色)遺址遺跡等;可移動文物人們都很清楚,不贅述。另一類是指非物質文化遺產。

  制定地方性法規的基本程序。主要有七道程序:即調研、立項、起草、審議、表決、批準、公布,其中第六項為省級人大常委會行使的職權。這些程序都很重要,調研是基礎、立項是前提、起草是關鍵、審議是重點、表決是條件、批準是關口、公布是告示。

  七、掌握地方立法技術規范

  法規的標題。與全國人大制定的憲法、全國人大及其常委會制定的法律在標題上用“××法”不同,設區的市制定的地方性法規一般用“條例”、“辦法”等冠名。

  法規的章節。根據內容需要,國家法律可以分為編、章、條、款、項、目;而地方性法規內容相對單一,常用章、條、款。以實體法為例,第一章通常為總則,中間內容一般為管理或者保護對象,以及職責任務、工作措施等,倒數第二章為法律責任,最后一章為附則。

  常用詞語規范。 1、法規在表述義務性規范時,一般用“應當”,不用“必須”。 2、“不得”、“禁止”都屬于禁止性規范,“不得”一般用于有主語或者有明確的被規范對象的語句中;“禁止”一般用于無主語的祈使句中。法規通常忌用“不準”、“不應”、“不能”、“嚴禁”等詞語。 3、依照、按照、參照。以法律法規作為依據的,一般用“依照”;用于對約定、規章、規定、份額、比例等表述的,用“按照”;用于沒有直接納入法律法規調整范圍,但是,又屬于該范圍邏輯內涵自然延伸的事項用“參照”。 4、“會同”、“商”。“會同”用于法律主體之間共同作出某種行為的情況,“會同”前面的主體是牽頭者,后面是參與者;“商”用于前面的主體是事情的主辦者,后面的主體是提供意見的一方,在協商的前提下,由前面的主體單獨制定并發布規范性文件。 5、“交納”、“繳納”。前者較后者的含義更廣、面更寬,法律規定當事人自己向法定機關交付款項時一般用前者;但在規定包含有強制性意思時用后者。 6、“以上”、“以下”、“以內”、“不滿”、“超過”。規范的是年齡、期限、尺度、重量等數量關系,涉及上述內容的,“以上、以下、以內”含本數,“不滿、超過”均不含本數。 7、“部門(機構、下同)”職責的表述。涉及一個職能部門(機構)職責的,表述為××部門主管(負責)本地(轄區)××工作,涉及多個部門的分別表述為:××部門主管(負責)××工作;××部門負責××工作,××部門負責××工作……

  常用法規詞語規范。 1、“作出”、“做出”。前者多與決定、解釋等詞語搭配使用;后者則多與成績等名詞詞語搭配使用。 2、“公布”、“發布”、“公告”。前者用于公布法律法規、結果、標準等;中間用于公開發出新聞、信息、命令、指示等;后者用于向公眾發出告知事項。 3、“違法”、“非法”。前者一般用于違反法律強制性規范的行為;后者通常情況下也是違法,但主要強調缺乏法律依據的行為。 4、“注銷”、“吊銷”、“撤銷”。前者用于一些因為法定事實出現而導致取消登記在冊的事項或者已經批準的行政許可等;中間的作為一種行政處罰,用于有權機關針對違法行為,通過注銷證件或者公開廢止證件效力的方式,取消違法者先前已經取得的許可證件;后者用于有權機關取銷依法不應當頒發的行政許可或者發出的文件、設立的組織機構,也可以用于取銷資質、資格等。 5、“謀取”、“牟取”。前者是中性詞,既可謀取合法利益也可謀取非法利益;后者則是貶義詞,表示通過違法行為追求不當利益。

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